Система общественной безопасности. Система общественной безопасности как объект управления

к вопросам местного значения в сфере безопасности отнесены:

♦ организация охраны общественного порядка силами муниципальной милиции (муниципальные районы и городские округа);

♦ организация скорой медицинской помощи, за исключением санитарно-авиационной (муниципальные районы и городские округа);

♦ обеспечение первичных мер пожарной безопасности (поселения и городские округа);

♦ организация и осуществление мероприятий но гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, участие в предупреждении и ликвидации последствии чрезвычайных ситуаций;

♦ создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на соответствующих территориях (поселения и городские округа);

♦ организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений;

♦ осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, но охране их жизни и здоровья;

♦ организация мероприятий по охране окружающей среды, организация и осуествление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на соответствующих территориях, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти (муниципальные районы и городские округа).

В систему общественной безопасности на территории муниципального образования входят следующие направления деятельности:

1. Поддержание общественного порядка на территории

2. Безопасность дорожного движения

3. Безопасность на водах

4. Пожарная безопасность

5. Первичная медицинская безопасность (скорая помощь)

6. Санитарно-эпидемиологическая безопасность

7. Экологическая безопасность

8. Гражданская оборона и безопасность при чрезвычайных ситуациях

Каждое из них обеспечивает предоставление населению определенной общественной услуги по месту проживания и передвижения. В этом смысле данные услуги можно рассматривать как муниципальные.

Особенность услуг общественной безопасности состоит в их профилактическом характере. Лучше всего, когда надобность в обращении к службам, предоставляющим данные услуги, у граждан не возникает. В то же время без обеспечения общественной безопасности не может нормально функционировать ни одна сфера городской жизни.

Основным субъектом обеспечения общественной безопасности на муниципальных территориях является государство, осуществляющее свои функции в данной области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти

3. Обеспечение общественного порядка в муниципальном образовании

В соответствии со ст. 132 Конституции РФ на органы местного самоуправления возложено осуществление общественного порядка. Охрана общественного порядка на территории муниципального образования входит в обязанности милиции, которая находится в системе МВД и подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. Задачами милиции общественной безопасности являются обеспечение безопасности личности, охраны собственности, общественного порядка, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие некоторых категорий преступлений и розыск отдельных категорий лиц. К милиции общественной безопасности относятся службы участковых уполномоченных милиции, подразделения ГИБДД (Государственной инспекции безопасности дорожного движения), подразделения милиции вневедомственной охраны и некоторые другие подразделения.

Кроме органов МВД, милиция общественной безопасности подчиняется также соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ. Руководство милицией в муниципальных образованиях осуществляют начальники отделов (управлений) внутренних дел, назначаемые и освобождаемые от должности органами внутренних дел субъектов РФ. Начальники милиции общественной безопасности муниципальных образований назначаются и освобождаются от должности по согласованию с главами местных администраций и являются по должности заместителями начальников органов внутренних дел муниципальных образований.

Как уже отмечалось, Федеральный закон 2003 г. возлагает на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов организацию охраны общественного порядка на соответствующих территориях силами муниципальной милиции, которая не будет входить в систему МВД. В ряде городов уже проводился эксперимент по созданию органов муниципальной милиции, не входящих в систему МВД. При этом возникли такие вопросы, как взаимодействие органов муниципальной и федеральной милиции, форма для муниципальной милиции, порядок присвоения воинских званий, пенсионное обеспечение и т. п. Поскольку приемлемые решения не были найдены, эксперимент остановился. Для преодоления возникших проблем необходимо принятие специального федерального закона, в котором должны быть определены нрава и обязанности служащих муниципальной милиции, условия и порядок контроля со стороны государства за работой данных органов. В уставах муниципальных районов и городских округов может быть предусмотрена выборность населением руководителя органа муниципальной милиции. Для оказания помощи милиции в охране общественного порядка, согласно Закону РФ «Об общественных объединениях», могут привлекаться местные общественные объединения, например добровольные народные дружины, а также граждане. Большую роль при этом играет взаимодействие органов власти и органов местного самоуправления с общественностью.

Основные направления взаимодействия органов власти и местного самоуправления с общественностью в обеспечении общественного порядка:

1. Участие в подготовке проектов нормативных актов, регламентирующих деятельность общественных пунктов охраны порядка

2. Обмен информацией о состоянии правопорядка на закрепленной территории

3. Решение вопросов поощрения активистов охраны общественного порядка

4. Материально-техническая и финансовая поддержка деятельности по общественной охране порядка

5. Взаимодействие с органами милиции в опорных пунктах охраны порядка

6. Взаимодействие органов милиции и народных дружин при обеспечении общественных мероприятий и патрулировании

7. Участие в работе инспекций по делам несовершеннолетних

8. Участие в работе комиссий по безопасности дорожного движения

Важным компонентом общественного порядка является порядок движения на улицах и дорогах, который обеспечивает Государственная инспекция безопасности дорожного движения - ГИБДД, входящая в состав соответствующего органа МВД. Органы местного самоуправления совместно с органами МВД участвуют в организации дорожного движения на территориях населенных пунктов. Они обеспечивают обустройство тротуаров, установку уличных указателей, ограждений, уличного освещения. Для крупных городов обеспечение безопасности дорожного движения является весьма сложной задачей. В связи с этим одной из задач муниципальной власти является оптимизация транспортных потоков на территории города: строительство объездных дорог, путепроводных развязок, пешеходных тоннелей, установка светофоров и т. д.

Наряду с оказанием содействия органам государственной власти в решении глобальных проблем безопасности, органы местного самоуправления имеют собственные полномочия в сфере общественной безопасности как составной части общей системы безопасности. Федеральным законом 2003 года (с последующими изменениями и дополнениями) к вопросам местного значения в сфере безопасности отнесены:
- организация охраны общественного порядка силами муниципальной милиции (муниципальные районы и городские округа);
- организация скорой медицинской помощи, за исключением санитарно- авиационной (муниципальные районы и городские округа);
- обеспечение первичных мер пожарной безопасности (поселения и городские округа);
- организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на соответствующих территориях (поселения и городские округа);
- организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений;
- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
- организация мероприятий по охране окружающей среды, организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на соответствующих территориях, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти (муниципальные районы и городские округа).
В систему общественной безопасности на территории муниципального образования входят направления деятельности, представленные на рис. 4.2.1.

┌─────────────────────┐ ┌────────────────────┐ ┌─────────────────────┐
│ Поддержание │ │ Безопасность │ │ Безопасность │
│ общественного │ │ дорожного движения │ │ на водах │
│порядка на территории│ │ │ │ │
└──────────┬──────────┘ └──────────┬─────────┘ └─────────┬───────────┘
└─────────────────┐ │ ┌────────────────┘
┌─────────────────────┐ ┌────┴─────┴────┴────┐ ┌─────────────────────┐
│ Пожарная │ │ Общественная │ │Первичная медицинская│
│ безопасность ├─┤ безопасность ├─┤ безопасность │
│ │ │ │ │ (скорая помощь) │
└─────────────────────┘ └────┬─────┬────┬────┘ └─────────────────────┘
┌─────────────────┘ │ └────────────────┐
┌──────────┴─────────┐ ┌──────────┴─────────┐ ┌─────────┴────────────┐
│ Санитарно- │ │ Экологическая │ │Гражданская оборона │
│ эпидемиологическая │ │ безопасность │ │и безопасность при │
│ безопасность │ │ │ │чрезвычайных ситуациях│
└────────────────────┘ └────────────────────┘ └──────────────────────┘

Рис. 4.2.1. Система общественной безопасности

Особенность услуг общественной безопасности состоит в их преимущественно профилактическом характере. Лучше всего, когда потребность в обращении к службам, предоставляющим данные услуги, у граждан не возникает. В то же время без обеспечения общественной безопасности не может нормально функционировать ни одно муниципальное образование. При этом чем крупнее населенный пункт, тем большее значение приобретают вопросы обеспечения общественной безопасности.
Ниже рассматривается роль органов местного самоуправления в решении отдельных проблем общественной безопасности. Вопросы экологической безопасности территорий ввиду их специфики вынесены в раздел 4.8.

Обеспечение общественного порядка
в муниципальном образовании

В соответствии со статьей 132 Конституции РФ на органы местного самоуправления возложено обеспечение общественного порядка. Охрана общественного порядка на территории муниципального образования входит в обязанности органов милиции, которая находится в системе МВД и подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. Задачами последней являются обеспечение безопасности личности, охраны собственности, общественного порядка, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие некоторых категорий преступлений и розыск отдельных категорий лиц. К милиции общественной безопасности относятся службы участковых уполномоченных, подразделения ГИБДД (Государственной инспекции безопасности дорожного движения), подразделения милиции вневедомственной охраны и некоторые другие.
Кроме органов МВД, милиция общественной безопасности подчиняется также соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ. Руководство милицией в муниципальных образованиях осуществляют начальники отделов (управлений) внутренних дел, назначаемые и освобождаемые от должности органами внутренних дел субъектов РФ. Начальники милиции общественной безопасности муниципальных образований назначаются и освобождаются от должности по согласованию с главами местных администраций и являются по должности заместителями начальников органов внутренних дел муниципальных образований.
Как уже отмечалось, Федеральный закон 2003 года возлагает на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов ответственность за организацию охраны общественного порядка на соответствующих территориях силами муниципальной милиции, которая не будет входить в систему МВД. В ряде городов уже проводился эксперимент по созданию органов муниципальной милиции, не входящих в систему МВД. При этом возникли такие проблемы, как взаимодействие органов муниципальной и федеральной милиции, форма для муниципальной милиции, порядок присвоения воинских званий, пенсионное обеспечение и т.п. Поскольку приемлемые решения не были найдены, эксперимент фактически провалился. Для преодоления возникших проблем необходимо принятие специального федерального закона, в котором должны быть определены права и обязанности служащих муниципальной милиции, условия и порядок контроля со стороны государства за работой данных органов. В уставах муниципальных районов и городских округов может быть предусмотрена выборность руководителя органа муниципальной милиции. Для оказания помощи в охране общественного порядка, согласно Закону РФ "Об общественных объединениях", могут привлекаться местные общественные объединения, например добровольные народные дружины, а также граждане.
Важным компонентом общественного порядка является порядок движения на улицах и дорогах, который обеспечивает ГИБДД, входящая в состав соответствующего органа МВД. Органы местного самоуправления совместно с органами ГИБДД участвуют в организации дорожного движения на территориях населенных пунктов. Они обеспечивают обустройство тротуаров, установку уличных указателей, переходов, ограждений, остановочных пунктов городского транспорта, уличного освещения. Для крупных городов обеспечение безопасности дорожного движения является весьма сложной задачей. В связи с этим одной из задач муниципальной власти является оптимизация транспортных потоков на территории города, строительство объездных дорог, путепроводных развязок, пешеходных тоннелей, установка светофоров и т.д.

Обеспечение пожарной безопасности
в муниципальном образовании

Федеральный закон 2003 года возлагает на органы местного самоуправления поселений и городских округов функцию обеспечения первичных мер пожарной безопасности на соответствующих территориях. Вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.
Согласно Федеральному закону "О пожарной безопасности", под первичными мерами пожарной безопасности понимается реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества. Первичные меры являются частью комплекса мероприятий по организации пожаротушения.
Пожарная охрана, обеспечивающая пожаротушение, подразделяется на следующие виды:
- государственная противопожарная служба, которая входит в систему МЧС;
- муниципальная пожарная охрана;
- ведомственная пожарная охрана;
- частная пожарная охрана;
- добровольная пожарная охрана.
Государственная противопожарная служба координирует деятельность других видов пожарной охраны и включает в себя федеральную противопожарную службу и противопожарные службы субъектов РФ. Важная роль в системе государственной противопожарной службы принадлежит органам государственного пожарного надзора. Они осуществляют надзор за соблюдением требований пожарной безопасности органами власти всех уровней, организациями, должностными лицами и гражданами. Они имеют право проводить соответствующие обследования и проверки, вносить предложения о выполнении мер пожарной безопасности, давать обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений, налагать в соответствии с действующим законодательством административные взыскания на граждан и должностных лиц. Органы государственного пожарного надзора уполномочены рассматривать и согласовывать в части соблюдения требований пожарной безопасности градостроительную и проектно-сметную документацию на строительство, капитальный ремонт зданий, сооружений и других объектов. Организация взаимодействия с органами государственного пожарного надзора - одна из важных задач органов местного самоуправления.
Муниципальная пожарная охрана создается органами местного самоуправления. Цель, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны определяются органами местного самоуправления.
Частная пожарная охрана может создаваться в населенных пунктах и организациях в соответствии с требованиями Гражданского кодекса РФ. Подразделения частной пожарной охраны оказывают услуги в области обеспечения пожарной безопасности на основе заключенных договоров.
Добровольная пожарная охрана является формой участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности. Участие в ней является формой социально значимых работ, устанавливаемых органами местного самоуправления поселений и городских округов.
Органы местного самоуправления во взаимодействии с органами государственного пожарного надзора должны разрабатывать конкретные меры пожарной безопасности для населенных пунктов и территорий, привлекать население к ее обеспечению, проводить противопожарную пропаганду и обучение населения мерам пожарной безопасности, содействовать созданию и деятельности частных пожарных служб и добровольных пожарных дружин.

Гражданская оборона и действия в чрезвычайных ситуациях

Гражданская оборона - это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих при ведении боевых действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Проведение государственной политики в области гражданской обороны возложено на уполномоченные органы, входящие в систему МЧС.
В соответствии с Федеральным законом "О гражданской обороне" (с учетом изменений и дополнений) органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований:
- проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализуют планы гражданской обороны и защиты населения;
- проводят подготовку и обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;
- поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию системы оповещения населения о различных опасностях, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;
- проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;
- проводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования муниципальных предприятий и организаций в военное время;
- создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и др.
Финансирование перечисленных мероприятий осуществляется из средств соответствующих местных бюджетов.
В соответствии с Федеральным законом "О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ" (с изменениями и дополнениями) органы местного самоуправления осуществляют ряд государственных полномочий в данной сфере. Они организуют и обеспечивают мобилизационную подготовку и мобилизацию, оказывают содействие военным комиссариатам в их мобилизационной работе в мирное время и при объявлении мобилизации, включая:
- организацию в установленном порядке своевременного оповещения и явки граждан, подлежащих призыву на военную службу по мобилизации, поставки техники на сборные пункты или в воинские части, предоставление зданий, сооружений, коммуникаций, земельных участков, транспортных и других материальных средств в соответствии с планами мобилизации;
- организацию и обеспечение воинского учета и бронирования на период мобилизации и на военное время граждан, находящихся в запасе и работающих в органах местного самоуправления и в муниципальных организациях, обеспечение представления отчетности по бронированию.
Финансирование соответствующих расходов обеспечивается из средств федерального бюджета.
В соответствии с Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе" (с изменениями и дополнениями) представители местных администраций включаются в состав комиссий по постановке граждан на воинский учет. Глава местной администрации занимает должность председателя соответствующей призывной комиссии.
Для предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций локального характера органы местного самоуправления поселений и городских округов создают собственные аварийно-спасательные службы и (или) формирования. Типичными их функциями является устранение аварий бытового характера, аварий в системах жизнеобеспечения населенных пунктов, обеспечение безопасности на водных объектах и др.

Другие сферы и комплексный подход
к муниципальному управлению общественной безопасностью

Контроль состояния природной среды осуществляют территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования, находящейся в ведении Минприроды. Лишь некоторые экологически неблагополучные города имеют муниципальные экологические органы. Более подробно вопросы экологической безопасности рассматриваются в разделе 4.8.
Контроль санитарно-эпидемиологической безопасности осуществляют территориальные органы федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Они работают во взаимодействии с муниципальными органами, регулирующими деятельность предприятий торговли и общественного питания.
В ведении органов местного самоуправления поселений находится первичная (скорая) медицинская помощь.
Как видно из вышеизложенного, на органы местного самоуправления в сфере общественной безопасности возложен широкий круг собственных и государственных полномочий, реализация которых требует постоянного и оперативного взаимодействия с различными государственными структурами. Для реализации этих задач при местной администрации создается орган (в небольших муниципальных образованиях - специалист) по вопросам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций. На этот орган (специалиста) возлагаются функции по реализации на территории муниципального образования единой государственной политики и по руководству деятельностью дислоцированных на территории муниципального образования органов, уполномоченных решать задачи гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности и поисково-спасательных служб. Начальник муниципального органа ГОЧС назначается главой муниципального образования по согласованию с руководителем соответствующего органа субъекта РФ и должен иметь профессиональную подготовку по гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности.
В то же время необходимо отметить, что ведомственная разобщенность различных служб общественной безопасности (милиция, ГОЧС, скорая медицинская помощь) осложняет координацию их деятельности. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере общественной безопасности требует строгого соблюдения установленного порядка их передачи, нормативно-правового обеспечения и финансирования. Территориальные отделения соответствующих федеральных органов не должны проводить на территориях муниципальных образований мероприятия, опасные для жителей, осложняющие движение на улицах и дорогах или оказывающие неблагоприятное воздействие на окружающую среду, без согласования с органами местного самоуправления. В подобных ситуациях глава муниципального образования фактически не может нести полную ответственность за общественную безопасность на территории.
В большинстве зарубежных стран функционируют муниципальная полиция, организационно обособленная от государственной криминальной полиции, и муниципальная пожарная служба. В некоторых странах имеется единая служба типа 911, включающая в себя муниципальную полицию, пожарную охрану и скорую медицинскую помощь. Создание аналогичных муниципальных служб в России является одной из актуальных задач обеспечения общественной безопасности.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие вопросы относятся к сфере общественной безопасности?
2. Каковы особенности предоставления услуг общественной безопасности?
3. Каковы задачи и функции органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности?
4. Каковы основные особенности управления вопросами пожарной безопасности и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций?

Лекция, реферат. Система общественной безопасности как объект управления - понятие и виды. Классификация, сущность и особенности.

Правовые основы обеспечения общественной безопасности

Важнейшим элементом правовой системы обеспечения безопасности Российской Федерации являются федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Правовые аспекты проблемы безопасности стали объектом научного исследования относительно недавно . Это в полной мере касается и законодательства в области безопасности. Период активного развития правовой основы обеспечения общественной безопасности начинается одновременно с конституционными преобразованиями в стране в начале 90-х годов XX в.

В 1992 году был принят Закон Российской Федерации «О безопасности», который послужил основой формирования правовой базы системы обеспечения общественной безопасности в стране. Закон был принят практически на год раньше Конституции Российской Федерации, вследствие чего отдельные его положения стали противоречить нормам Основного закона государства, этим объясняется и внесение множества поправок и дополнений в данный закон. На это, в частности, обращает внимание Н.М. Самородов, который пишет о том, что «формулировка ст. 7 Закона Российской Федерации «О безопасности», имеющая непосредственное отношение к соблюдению прав и свобод граждан при обеспечении их безопасности, не соответствует положениям п. 2 ст. 24 и п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Поэтому закон фактически перестал применяться и учитываться при формировании нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы национальной безопасности» .

По этой причине в период с 2008 по 2010 год субъекты, обладающие законодательной инициативой, начали предпринимать активные попытки по разработке и принятию нового федерального закона. В целях «консолидации усилий» федеральных и региональных органов власти, а также общественных институтов, организаций и граждан была принята «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 37 . В связи с тем, что действующий в тот момент закон «О безопасности» фактически не мог регулировать сферу безопасности. Стратегия национальной безопасности стала основополагающим документом, с опорой на который были приняты все последующие законодательные акты. Тем самым она явилась фундаментом как дальнейшего развития системы обеспечения безопасности, ее видов (в том числе и общественной безопасности), так и перехода к «новой государственной политике в области безопасности». В то же время, в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», Стратегия национальной безопасности стала одним из трех документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне в рамках целеполагания . Ст. 18 данного закона указывает на возможность корректировки Стратегии каждые шесть лет. В связи с этим в декабре 2015 года Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 была утверждена новая Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. На основании положений Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года был принят ныне действующий Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» (в ред. от 5 октября 2015 г. № 285-ФЗ). В отличие от Закона Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 года, Федеральный закон Российской Федерации № 390-ФЗ более детально определил основные принципы обеспечения безопасности (за исключением принципа законности, остальные четыре принципа являются новыми категориями), основные направления и содержание, координацию деятельности по обеспечению безопасности (учитывая системный и комплексный характер связей), а также международное сотрудничество в этой области. В законе наряду с другими видами национальной безопасности определены принципы и содержание общественной безопасности.

Новым этапом в развитии института общественной безопасности стала Концепция общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденная 14 ноября 2013 года Президентом Российской Федерации (№ Пр-2685), которая определила понятие, основные источники угроз общественной безопасности, цели, задачи, принципы и основные направления деятельности по ее обеспечению до 2020 года (далее - КОБ). В соответствии с КОБ, под общественной безопасностью понимается состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Фундаментальность данного вида национальной безопасности, опасность разнообразных источников угроз, многоуровневая структура субъектов обеспечения предопределили сложную систему правового регулирования обеспечения общественной безопасности.

Данная система охватывает все уровни современного правового регулирования в Российской Федерации (федеральный, региональный, местный, ведомственный). Как известно, основным признаком права является его системность, без которой право не может нормально функционировать. Поэтому правовая основа обеспечения общественной безопасности представляет совокупность взаимосвязанных, внутренне согласованных нормативных правовых актов, содержащих юридические принципы и нормы, направленные на правовое регулирование общественных отношений в сфере обеспечения общественной безопасности с целью их упорядочения, охраны и развития в соответствии с общественными потребностями. Эти юридические принципы и нормы призваны регламентировать: во-первых, организацию системы обеспечения общественной безопасности (основные задачи, принципы организации, внутреннюю структуру; силы и средства; место самой этой системы в механизме государства); во-вторых, основные направления (функции) обеспечения общественной безопасности в различных сферах жизнедеятельности; в-третьих, параметры деятельности системы обеспечения общественной безопасности (права и обязанности государственных органов на осуществление правотворческой, правоприменительной и контрольно-надзорной деятельности, порядок использования ими имеющихся сил, форм и методов; порядок применения специальных средств; порядок взаимоотношений с государственными и негосударственными учреждениям, не входящими в эту систему).

Правовое регулирование обеспечения общественной безопасности можно рассматривать как «осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношении» в целях их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями. Представляя правовое регулирование в виде процесса, в котором выделяются три главные стадии: формирование и действие юридических норм; возникновение прав и обязанностей (правоотношений); реализация права и обязанностей , отметим, что «сердцевиной» правового регулирования является нормативный аспект – разработка и юридическое закрепление (установление) норм (правил) поведения людей ,а основным источником права для создания правовой основы обеспечения общественной безопасности выступает нормативный правовой акт как один из наиболее эффективных способов закрепления юридических норм, регулирующих важные вопросы обеспечения общественной безопасности.

Следует отметить, что ни в одной стране не существует исчерпывающего свода законодательства о безопасности, так как между ним и обычным законодательством не существует границ. Нормы, которые относятся к области безопасности, распределены по множеству юридических актов разных отраслей права, содержатся в различных нормативных правовых актах государства (конституциях, законах, судебных решениях и обычаях) сообразно иерархии источников права, существующей в каждой стране .

Как известно, иерархически систему источников российского права по обеспечению безопасности Российской Федерации составляют:

1) Конституция Российской Федерации;

2) международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией;

3) федеральные конституционные законы;

4) федеральные законы;

5) указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

6) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

7) конституции (уставы) и другие нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

8) уставы и другие нормативные правовые акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральным законодательством;

9) нормативные акты органов и сил обеспечения безопасности, принятые в пределах их компетенции в соответствии с Конституцией, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, действующими в области безопасности.

Объективная необходимость строгой иерархии заключается в том, что только так можно достичь единства государственного регулирования в сфере общественной безопасности.

Ведущая роль в регулировании общественных отношений в сфере обеспечения безопасности страны принадлежит Конституции Российской Федерации как нормативному правовому акту высшей юридической силы в стране, поэтому ее в отличие от других нормативных правовых актов часто называют правовой хартией, Основным законом.

Конституционно-правовые нормы определяют основные права и свободы граждан Российской Федерации, закрепляют систему законодательных, исполнительных и судебных органов, обеспечивающих общественную безопасность, определяют их конституционно-правовой статус.

Анализ правовых норм Конституции Российской Федерации показывает, что термин «безопасность» употребляется неоднократно, например, провозглашены личные права и свободы в главе 2 (ст. 22, 23, ч. 1. ст. 82; ч. 2 ст. 74; ч.3 ст.37; ст. 57; п. «м» ст. 71; п. «д» ст. 72; п. «ж» ст. 83; п. «д» ст. 114; п. «е» ст. 84); ограничения прав и свобод человека и гражданина (ч. 5 ст. 13; ст. 20, 21, 23, 24, 28, 34, 40, 46–54, 55, 56). В Конституции Российской Федерации представлен термин «безопасность», под которой понимается «государственная безопасность» (п. «д» ч.1 ст.114). Упомянуто также об обеспечении «экологической безопасности» как сфере совместного ведения Российской Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 72), а в остальном – о «безопасности государства» (ч. 5 ст. 13 и ч. 3 ст. 55), о «безопасности и целостности государства» (ч. 1 ст. 82.). В то же время Конституция Российской Федерации выделяет два приоритетных понятия – «оборона» и «безопасность» (ч. 3 ст. 55, п. «м» ст. 71, п. «д» ч. 1 ст. 114).

В Конституции Российской Федерации используются такие понятия, как «безопасность государства» (ст. 13, 56), «государственная безопасность» (ст. 114), «безопасность» (ст. 71), «общественная безопасность» и «экологическая безопасность» (ст. 72). Из этого следует, что, согласно Конституции Российской Федерации, должны обеспечиваться: «безопасность Российской Федерации» (ст. 1); «общественная безопасность» (ст. 72); «безопасность государства» (ст. 13, 82); «государственная безопасность» (ст. 114); «безопасность людей» (ст. 74); «безопасность граждан» (ст. 56); «защита конституционного строя» (ст. 56); «экологическая безопасность» (ст. 72).

Как мы видим, Конституция Российской Федерации разграничивает понятия «государственная безопасность» и «общественная безопасность». О государственной безопасности говорится применительно к государству в целом, и эта функция относится к исключительному ведению Российской Федерации. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации находится обеспечение «законности, правопорядка, общественной безопасности» (п. «б» ч. 1 ст. 72). Таким образом, обеспечение государственной безопасности России возлагается на государство в целом, а субъекты Федерации, негосударственные структуры, граждане функциями и полномочиями по обеспечению государственной безопасности не наделяются.

Важную роль в системе правового обеспечения безопасности играют международно-правовые договоры, соглашения и т.д. К таким документам можно отнести: Всеобщую декларацию прав человека 1948 г. ; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1976 г. ; Международный пакт о гражданских и политических правах от 23 февраля 1972 г. ; Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г. и ряд других актов. Закрепленные в них нормы международного права легли в основу положений Конституции и законодательства Российской Федерации относительно основных прав граждан и их ограничений в области общественной безопасности.

Важнейшим элементом правовой системы обеспечения безопасности Российской Федерации являются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Например, в период с 1991 года в нашей стране их было принято свыше тридцати. Каждый из них в концептуальном виде направлен на ликвидацию пробела правовых отношений в сфере обеспечения безопасности России. Наиболее важными из них являются: Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»; Законы Российской Федерации: от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации», от 8 марта 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»; Федеральные законы Российской Федерации: от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»; от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»; от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» и др.

Среди них базовым законом является Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» , принятие которого знаменует важный этап в истории нормативно-правового обеспечения рассматриваемой сферы. В нем впервые перечисляются виды безопасности, определяется правовая основа и механизм ее обеспечения.

Другим не менее важным нормативным правовым актом является Федеральный закон 1996 г. «Об обороне» , который определяет основы и организацию обороны Российской Федерации, полномочия органов государственной власти России, функции органов власти субъектов Российской Федерации, организаций и их должностных лиц, права и обязанности граждан Российской Федерации в области обороны, силы и средства, привлекаемые для обороны, а также ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области обороны. Этот закон устанавливает воинскую обязанность граждан Российской Федерации. В соответствии с этим законом, в целях обороны создаются Вооруженные Силы, составляющие основу обороны Российской Федерации, к обороне привлекаются другие войска (Росгвардия, железнодорожные войска, войска ФАПСИ и гражданской обороны). Для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти (инженерно-технические и дорожно-строительные), а также органы Службы внешней разведки, ФСБ, Пограничной службы ФСБ, правительственной связи и информации, государственной охраны, обеспечения мобилизационной подготовки.

Федеральный закон «Об обороне» запрещает создание и существование формирований, имеющих военную организацию или вооружение и военную технику, либо предусматривающих прохождение военной службы, не предусмотренной федеральными законами.

Федеральный закон 1997 г. «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» устанавливает права, обязанности и ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также организаций независимо от форм собственности и их должностных лиц, граждан Российской Федерации в этой области.

Закон Российской Федерации 1993 г. «О государственной тайне» регулирует отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации. Положения настоящего Закона обязательны для исполнения на территории Российской Федерации и за ее пределами органами представительной, исполнительной и судебной властей, местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, взявшими на себя обязательства либо обязанными по своему статусу исполнять требования законодательства Российской Федерации о государственной тайне.

Основу правового регулирования обеспечения общественной безопасности составляют нормы конституционного, административного, гражданского, уголовного, уголовно-процессуального и гражданско-процессуального права. Конституционное законодательство как основа отраслевого законодательства должно соответствовать динамике происходящих событий в мире и в российском обществе, что позволяет своевременно корректировать отраслевые законы и адекватно реагировать на угрозы национальной безопасности. Нормы гражданского права регулируют имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на началах имущественно-распорядительной самостоятельности государственных органов, образующих систему обеспечения общественной безопасности России. Нормы уголовного и уголовно-процессуального права регулируют отношения, связанные с расследованием преступлений, входящих в компетенцию государственных органов, образующих систему обеспечения общественной безопасности. Нормы административного права регулируют вопросы формирования системы обеспечения общественной безопасности, ее структуру, положение в механизме государства, основные направления деятельности, взаимоотношения государственных органов, негосударственных организаций и отдельных лиц. Соответственно урегулированную административно-правовыми нормами деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению исполнения административно-публичных требований безопасности, установленных в нормативных и индивидуальных правовых актах для физических и юридических лиц, можно определить как административно-публичное обеспечение безопасности.

Основной задачей, определенной в законодательстве об административных правонарушениях, является обеспечение общественной безопасности (ст. 1.2. КоАП РФ). КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение пожарной безопасности (ст. 8.32), санитарной безопасности (ст. 8.31), промышленной безопасности (ст. 9.1), безопасности гидротехнических сооружений (ст. 9.2). Глава 11 КоАП РФ посвящена рассмотрению административных правонарушений на транспорте (ст. 11.1, 11.2, 11.5, 11.6, 11.10), глава 12 – административных правонарушений в области дорожного движения (ст. 12.5, 12.6, 12.34), глава 20 – административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность.

В Уголовном кодексе Российской Федерации (далее – УК РФ) уголовно-правовые нормы регулируют отношения в сфере общественной безопасности, возникающие при совершении наиболее общественно опасных деяний (преступлений). Например, глава 24 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за преступления против общественной безопасности: терроризм (ст. 205 УК РФ), бандитизм (ст. 209 УК РФ), массовые беспорядки (ст. 212 УК РФ), а также преступления в сфере производства, при нарушении правил безопасности на взрывоопасных объектах (ст. 217 УК РФ), на объектах атомной энергетики (ст. 215 УК РФ), пожарной безопасности (ст. 219). Глава 32 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за преступления против порядка управления, а именно посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа (ст. 317), нарушение правил несения службы по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности (ст. 343).

В Гражданском кодексе Российской Федерации (далее – ГК РФ) гражданско-правовые нормы используются для регулирования обеспечения общественной безопасности физических и юридических лиц, а также государства. Так, в ст. 1 ГК РФ говорится об обеспечении обороны страны и безопасности государства. Гражданско-правовые нормы используются для установления гражданско-правовой ответственности за причиненный вред. Так, в соответствии со ст. 1079 ГК РФ юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих, обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего.

Другим важным нормативным правовым актом, регулирующим общественные отношения в сфере обеспечения общественной безопасности, является Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (далее – Стратегия). Стратегия – базовый документ по планированию развития СОНБ Российской Федерации, в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности.

В Стратегии определены элементы системы национальной безопасности: «национальные интересы Российской Федерации», «угроза национальной безопасности», «стратегические национальные приоритеты», а также СОНБ как «силы и средства обеспечения национальной безопасности». При этом силами обеспечения национальной безопасности являются «Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации; средствами обеспечения национальной безопасности – «технологии, а также технические программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи и приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению».

Представляется, что такое определение СОНБ является неточным, поскольку в нем не учитывается роль негосударственной (общественной) СОНБ, которая представляет собой неотъемлемую составную часть целостной общей СОНБ любой демократической страны. Исходными предпосылками ее существования выступают: во-первых, наличие такого вида управления, как общественное; во-вторых, различие между государством и гражданским обществом; в-третьих, признание приоритета безопасности личности над безопасностью общества и государства. В общественную СОНБ входят органы местного самоуправления, негосударственные охранные службы и детективные агентства, негосударственный (частный) нотариат, адвокатура, общественные объединения и отдельные граждане. Поэтому следует рассматривать СОНБ в виде совокупности государственной и негосударственной систем, совместное функционирование которых создает стабильность в государстве и необходимый баланс интересов личности, общества и государства.

Среди нормативных правовых актов можно также назвать Военную доктрину Российской Федерации, которая представляет собой совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации . В этой доктрине в ряду основных задач Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск, участвующих во внутренних вооруженных конфликтах, названы обеспечение общественной безопасности и стабильности, поддержание правового режима чрезвычайного положения в районе конфликта и усиление охраны общественного порядка и безопасности в районах, примыкающих к району конфликта.

В рассматриваемой системе правового регулирования следует также выделить ведомственные и локальные нормативные акты в сфере безопасности. К ним относятся нормативные акты, которые издаются органами специальной компетенции и распространяются на ведение управленческих дел и поведение лиц, входящих в соответствующие подсистемы государственного управления (министерство, служба, агентство, управление и т.д.). Систематизация содержания этих документов показывает, что в них определяются: объекты общественной безопасности; особенности возможных опасностей и угроз в различных сферах жизнедеятельности, а также в условиях чрезвычайной обстановки; содержание технико-экономических аспектов при работе с закрытой информацией и т.д.

Таким образом, сфера общественной безопасности, к которой относятся общественные отношения, связанные с предотвращением или устранением угрозы жизни и здоровью людей, собственности, окружающей среде, государственным и общественным институтам, урегулирована практически всеми отраслями права Российской Федерации. Однако современное состояние российской правовой системы в сфере обеспечения общественной безопасности находится в стадии формирования. Основополагающими нормативными правовыми актами в сфере обеспечения общественной безопасности являются Федеральный закон «О безопасности», Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, Концепция общественной безопасности Российской Федерации. Главная задача совершенствования этой сферы – формирование гибкой правовой системы, адекватно реагирующей на происходящие экономические и социально-политические изменения в стране, гарантирующей необходимый уровень обеспечения общественной безопасности. Актуальным является систематизация законодательства в сфере обеспечения общественной безопасности по сферам общественных отношений, по отраслям права. В целях совершенствования федерального законодательства целесообразно принять Федеральный закон «О национальной безопасности Российской Федерации», иные правовые нормативные акты, вытекающие из Концепции общественной безопасности (КОБ).

Следует иметь в виду, что в соответствии с КОБ на втором этапе ее реализации (2017–2020 гг.) должны быть утверждены комплексные целевые программы по профилактике правонарушений, планируется мониторинг их реализации. Причем федеральные и региональные программы рассматриваются Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики в Российской Федерации» в качестве основных планово-политических документов по профилактике правонарушений. В них должна быть закреплена конкретная программа согласованных по целям, задачам, условиям, месту и времени практических действий по обеспечению общественной безопасности. Из смысла КОБ вытекает и необходимость правовой регламентации обеспечения общественной безопасности на региональном и местном уровнях. Следует согласиться с мнением ведущего специалиста в сфере безопасности профессора А.М Воронова о целесообразности принятия региональных законов «Об общественной безопасности» . В пределах своей компетенции вправе принимать нормативные правовые акты по обеспечению общественной безопасности органы местного самоуправления.

Сноски:

См. об этом, напр.: Галузин А.Ф. Правовая безопасность и ее принципы. – СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2008. – С. 5–10 и др.; Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации / Под ред. А.В. Опалева. – М., 2004.

Самородов Н.М. Совершенствование правовой базы обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. – 2011. – № 5. – С. 19.

Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. – М., 1982. – С. 289.

Алексеев С.С. Указ. работа. Т. 2. – С. 26.

Алексеев С.С. Указ. работа. Т. 1. – С. 287.

Кардашова И.Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Дис. ... д-ра юрид. наук. – М., 2006. – С. 95.

«Всеобщая декларация прав человека» (Принята 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН) // Российская газета. – 1995. 5 апреля.

Международный пакт от 16 декабря 1966 г. «Об экономических, социальных и культурных правах» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. – 1994. – № 12.

Международный пакт от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. – 1994. – № 12.

Международный пакт от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах»; Факультативный протокол к международному пакту «О гражданских и политических правах» от 19 декабря 1966 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. – 1994. – № 12.

Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» // СЗ РФ. – 2011. – № 1. – Ст. 2.

Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» (ред. от 9 ноября 2009 г.) // СЗ РФ. – 1996. – № 23. – Ст. 2750.

Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (ред. от 9 марта 2010 г.) // Российская газета. – 1997. 3 мая.

Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (ред. от 8 марта 2015 г.) // Российская газета. – 1993. 21сентября.

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 3 апреля 2017 г.) // СЗ РФ. – 1996. – № 25. – Ст. 2954.

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая» от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 28 марта 2017 г.) // Российская газета. – 1994. 8 декабря; Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (ред. от 28 марта 2017 г.) // Российская газета. – 1996. 6–10 февраля;

О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 // СЗ РФ. – 2016. – № 1 (часть II). – Ст. 212.

Указ Президента Российской Федерации от 5 февраля 2010 г. № 146 «О Военной доктрине Российской Федерации» // Российская газета. – 2010. 10 февраля.

Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2016. – № 26 (Ч. 1). – Ст. 3851.

Воронов А.М. Концепция общественной безопасности: вопросы правовой реализации // Пятый Пермский конгресс ученых-юристов (г. Пермь, 34–25 октября 2014 г.). Избранные материалы / Отв. ред. В.Г. Голубцов, О.А. Кузнецова. – М.: Статут, 2015.

23.07.2017

4. МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТЬЮ

1. Основные проблемы и правовые основы обеспечения безопасности

2. Система общественной безопасности как объект управления

3. Обеспечение общественного порядка в муниципальном образовании

♦ ведомственная пожарная охрана;

♦ частная пожарная охрана;

♦ добровольная пожарная охрана.

Государственная противопожарная служба координирует деятельность других видов пожарной охраны и включает в себя федеральную противопожарную службу и противопожарные службы субъектов РФ. Важная роль в системе государственной противопожарной службы принадлежит органам государственного пожарного надзора. Эти органы осуществляют надзор за соблюдением требований пожарной безопасности органами власти всех уровней, организациями, должностными лицами и, гражданами. Они имеют право проводить соответствующие обследования и проверки, вносить предложения о выполнении мер пожарной безопасности, давать обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений, налагать в соответствии с действующим законодательством административные взыскания на граждан и должностных лиц. Органы государственного пожарного надзора уполномочены рассматривать и согласовывать в части соблюдения требований пожарной безопасности градостроительную и проектно-сметную документацию на строительство, капитальный ремонт зданий , сооружений и других объектов. Организация взаимодействия с органами государственного пожарного надзора - одна из важных задач органов местного самоуправления.

Муниципальная пожарная охрана создается органами местного самоуправления. Цель, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны определяются органами местного самоуправления.

Частная пожарная охрана может создаваться в населенных пунктах и организациях в соответствии с требованиями Гражданского кодекса РФ. Подразделения частной пожарной охраны оказывают услуги в области пожарной безопасности на основе заключенных договоров.

Добровольная пожарная охрана является формой участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности. Участие в добровольной пожарной охране является формой социально значимых работ, устанавливаемых органами местного самоуправления поселений и городских округов.

Органы местного самоуправления во взаимодействии с органами государственного пожарного надзора должны разрабатывать конкретные меры пожарной безопасности для населенных пунктов и территорий, привлекать население к обеспечению пожарной безопасности, проводить противопожарную пропаганду и обучение населения мерам пожарной безопасности, содействовать созданию и деятельности частных пожарных служб и добровольных пожарных дружин.

5. Гражданская оборона и действия в чрезвычайных ситуациях

Гражданская оборона - это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих при проведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Проведение государственной политики в области гражданской обороны возложено на уполномоченные органы, входящие в систему МЧС.

В соответствии с Федеральным законом «О гражданской обороне» (с учетом изменений и дополнений) органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований:

♦ проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализуют планы гражданской обороны и защиты населения;

♦ проводят подготовку и обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

♦ поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию системы оповещения населения о различных опасностях, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;

♦ проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;

♦ проводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования муниципальных предприятий и организаций в военное время;

♦ создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и других средств.

Финансирование перечисленных мероприятий осуществляется из средств соответствующих местных бюджетов .

В соответствии с Федеральным законом «О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ» (с изменениями и дополнениями) органы местного самоуправления осуществляют ряд государственных полномочий в данной сфере. Они организуют и обеспечивают мобилизационную подготовку и мобилизацию, оказывают содействие военным комиссариатам в их мобилизационной работе в мирное время и при объявлении мобилизации, включая:

· организацию в установленном порядке своевременного оповещения и явки граждан, подлежащих призыву на военную службу по мобилизации, поставки техники на сборные пункты или в воинские части, предоставление зданий, сооружений, коммуникаций, земельных участков , транспортных и других материальных средств в соответствии с планами мобилизации;

· организацию и обеспечение воинского учета и бронирования на период мобилизации и на военное время граждан, пребывающих в запасе и работающих в органах местного самоуправления и в муниципальных организациях, обеспечение представления отчетности по бронированию.

Финансирование соответствующих расходов обеспечивается из средств федерального бюджета .

В (соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» (с изменениями и дополнениями) представители местных администраций включаются в состав комиссий по постановке на воинский учет. Глаза местной администрации является по должности председателем соответствующей призывной комиссии.

Для предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций локального характера органы местного самоуправления поселений и городских округов создают собственные аварийно-спасательные службы и (или) формирования. Типичными функциями этих формирований является устранение аварий бытового характера, аварий в системах жизнеобеспечения населенных пунктов, обеспечение безопасности на водных объектах и др.

6. Другие сферы и комплексный подход муниципальному управлению общественной безопасностью

Котроль над состоянием природной среды осуществляют территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования , находящейся в ведении Минприроды. Лишь некоторые экологически неблагополучные города имеют муниципальные экологические органы.

Контроль санитарно-эпидемиологической безопасности осуществляют территориальные органы федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Они работают во взаимодействии с муниципальными органами, регулирующими деятельность предприятий торговли и общественного питания.

В ведении органов местного самоуправления поселений находится первичная (скорая) медицинская помощь.

Как видно из изложенного, на органы местного самоуправления в сфере общественной безопасности возложен широкий круг собственных и государственных полномочий, реализация которых требует постоянного и оперативного взаимодействия с различными государственными структурами. Для реализации этих задач при местной администрации создается орган (в небольших муниципальных образованиях - специалист) по вопросам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций. На этот орган (специалиста) возлагаются функции по реализации на территории муниципального образования единой государственной политики и по руководству деятельностью дислоцированных на территории муниципального образования органов, уполномоченных решать задачи гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности и поисково спасательных служб. Начальник муниципального органа ГОЧС назначается главой муниципального образования по согласованию с руководителем соответствующего органа субъекта РФ и должен иметь профессиональную подготовку по гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и пожарной безопасности.

В то же время необходимо отметить, что ведомственная разобщенность различных служб общественной безопасности (милиция, ГОЧС, скорая медицинская помощь) осложняет координацию их деятельности. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере общественной безопасности требует строгого соблюдения установленного порядка их передачи, нормативно-правового обеспечения и финансирования. Территориальные отделения соответствующих федеральных органов не должны проводить на территориях муниципальных образований мероприятия, опасные для жителей, осложняющие движение на улицах и дорогах или оказывающие. неблагоприятное воздействие на окружающую среду, без согласования с органами местного самоуправления. В подобных ситуациях глава муниципального образования фактически не может нести полную ответственность за состояние общественной безопасности на территории.

В большинстве зарубежных стран функционируют муниципальная полиция, организационно обособленная от государственной криминальной полиции, и муниципальная пожарная служба. В некоторых странах имеется единая служба типа 911, включающая в себя муниципальную полицию, пожарную охрану и скорую медицинскую помощь. Создание аналогичных муниципальных служб в России является одной актуальных задач обеспечения общественной безопасности.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие вопросы относятся к сфере общественной безопасности?

2. Каковы особенности предоставления услуг общественной безопасности?

3. Каковы задачи и функции органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности?

4. Каковы основные особенности управления вопросами пожарной безопасности и защиты населениями территорий от чрезвычайных ситуаций?

Определение «безопасности», чаще всего цитируемое в отечественной экономической литературе, сформулировано коллективом авторов под руководством Е.А. Олейникова в известной работе «Основы экономической безопасности (государство, регион, предприятие, личность)». В ней безопасность трактуется как «состояние и тенденции развития защищенности жизненно важных интересов социума и его структур от внутренних и внешних угроз»Основы экономической безопасности (государство, регион, предприятие, личность): учеб.-практ. пособ. / В.И. Видяпин [и др.] / под ред. Е.А. Олейникова. - М.:

Бизнес-школа «Интел-синтез»,1997. - 278 с., с. 10.. При этом в качестве объектов безопасности последовательно рассматриваются государство, его регион, отдельное предприятие и личность.

По мнению Г. С. Вечканова, «безопасность - это качественная определенность конкретного исторического комплекса (социума), функционирующего в конкретных территориях, периодах времени, географических условиях, составными компонентами которого выступают общество, государство, человек»Вечканов Г.С. Экономическая безопасность: учебник для вузов. - СПб.: Питер, 2007. - 384 с., с. 32..

В.К. Сенчагов дает научно обобщенное определение «безопасности», универсальное с точки зрения выбора ее объекта. По его мнению, «безопасность - это состояние объекта в системе его связей с точки зрения способности к выживанию и развитию в условиях внутренних и внешних угроз, а также действия непредсказуемых и трудно прогнозируемых факторов»Сенчагов В.К. О сущности и основах стратегии экономической безопасности России // Вопросы экономики. - 1995. - № 1. ? С. 98?101., с. 98..

Понятие «общественная безопасность» впервые было использовано в Уголовном кодексе 1922 года в названии главы 8 Особенной части «Нарушение правил, охраняющих народное здравие, общественную безопасность и публичный порядок». Однако само понятие «безопасность» было раскрыто лишь в Законе РФ от 15 марта 1992 г. «О безопасности». Согласно ст. 1 данного Закона «безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз». Это определение основывается на лингвистическом представлении о безопасности как «отсутствие опасности, сохранность, надежность» или «положение, при котором не угрожает опасность кому-чему-нибудь». Тем самым законодатель подчеркивает, что безопасность выступает в качестве определенного социального явления со всеми присущими ему свойствами, важного социального блага, к сохранению и поддержанию которого государство и общество предпринимают всесторонние меры.

Все рассмотренные определения предполагают выделение в структуре понятия «безопасность» объекта, подвергающегося опасности, и факторов, угрожающих его безопасности. При этом остается нераскрытым необходимый уровень защищенности объекта от угроз. Исходя из системного подхода к изучению материального мира, любой объект безопасности следует рассматривать в качестве системы, имеющей определенную структуру и состоящей из отдельных элементов, находящихся в определенных связях друг с другом и взаимодействии. Из этого следует, что говорить о какой-либо защищенности объекта безопасности от внутренних и внешних деструктивных факторов можно лишь в том случае, если объект в целом и каждый его элемент в отдельности способны стабильно выполнять все свои функции. Поскольку самой важной для человечества и одновременно самой сложной социально-экономической системой является общественная система, то в качестве основного объекта безопасности необходимо рассматривать общество. При этом под безопасностью, в общем смысле этого понятия, следует подразумевать общественную безопасность, выделяя в ней отдельные элементы в зависимости от содержания конкретной сферы жизнедеятельности.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что общественная безопасность - это такое состояние общества, при котором гарантируется его устойчивое функционирование и прогрессивное развитие во всех сферах жизнедеятельности в условиях внутренних и внешних по отношению к обществу деструктивных факторов.

Исходя из системности предлагаемого определения, в качестве объекта безопасности может рассматриваться как общество в целом, так и отдельные сферы его жизнедеятельности: политическая, военная, демографическая, экономическая, культурная, научно-техническая, информационная и т. д. При этом признак содержания конкретной деятельности может быть использован для выделения отдельных видов общественной безопасности (приложение1).

Очевидно, что различные виды общественной безопасности взаимосвязаны и не могут обеспечиваться друг без друга. Для обеспечения, к примеру, военной безопасности необходимо наличие соответствующего научно-технического и экономического потенциала. Демографическая безопасность в определенной степени зависит от реальных доходов населения и, соответственно, от уровня развития экономики. В свою очередь, для обеспечения экономической безопасности необходимо наличие в достаточном количестве квалифицированных трудовых ресурсов, которые являются производными от предшествующих демографических ситуаций. Аналогичные связи существуют между другими видами безопасности.

При рассмотрении структуры понятия «общественная безопасность» необходимо выделять в качестве его составляющих наличие объекта, подвергающегося опасности, и наличие факторов, угрожающих безопасности объекта. Кроме того, поскольку процессы, связанные с обеспечением безопасности, по своей сути, являются управленческими, то необходимо также наличие субъекта, обеспечивающего безопасность (приложение 2). При этом обеспечение безопасности одного и того же объекта могут осуществлять разные субъекты, каждый на своем уровне. В этой связи представляется целесообразным вначале выделить уровни обеспечения общественной безопасности, а затем рассмотреть эти уровни применительно к экономической безопасности.

Если для выделения частных объектов общественной безопасности следует использовать признак содержания конкретной сферы жизнедеятельности, то для определения уровней (субъектов) обеспечения безопасности целесообразно взять за основу признак масштабности (приложение 3). Необходимо отметить, что смена уровня обеспечения безопасности вовсе не означает, что изменился сам объект безопасности. В этой связи представляется некорректным использование таких терминов, как «безопасность региона», «безопасность организации» и «безопасность личности».

Разумеется, регион, организация, личность - все это элементы, получаемые путем декомпозиции национальной общественной системы, однако уровень их автономии достаточно низок. По сути, они являются субординированными элементами этой системы, поэтому угрозы их безопасности должны учитываться и ликвидироваться(нейтрализоваться) посредством принятия соответствующих решений на общегосударственном уровне. Учитывая данное обстоятельство, в зависимости от масштабов распространения, следует различать три вида общественной безопасности:

Международную глобальную безопасность, которая охватывает весь мир в целом и оказывает влияние на обеспечение безопасности на нижестоящих уровнях;

Международную региональную безопасность, в рамках которой обеспечиваются интересы групп государств (например, стран Европейского союза или стран Союза Независимых Государств);

Национальную безопасность, ограничивающуюся масштабами одной страны.

Структурно система безопасности общества включает в себя:

а) наличие разработанной доктрины безопасности, которая выступает как определенная идеология, способная объединить общество, и одновременно как программа действий;

б) правовую основу, т.е. систему законов и иных правовых норм, позволяющих защищать интересы общества и составляющих его элементов (людей, социальных групп, политических и общественных объединений, общественного сознания и т.д.);

в) систему государственных органов, обеспечивающих безопасность общества;

г) общественную систему безопасности - совокупность неправительственных, общественных, самодеятельных институтов и организаций, которая базируется на активности населения и способности общества противостоять угрозам и опасностям для него;

д) корректную, основанную на демократических принципах, систему средств и методов обеспечения безопасности.

Изучив понятие и структуру общественной безопасности можно сделать вывод о том, что обязательным условием эффективного функционирования данной системы являются ответственность власти перед обществом, строгое выполнение ею своих обязанностей, ограничение пределов вмешательства государства в дела общества необходимыми рамками. Общественная безопасность представляет собой определенную совокупность общественных отношений, регулирующих безопасные условия жизни общества. В названном смысле общественная безопасность является не только одной из потребностей общества, но и общим благом, общей ценностью, в сохранении и развитии которой заинтересованы и государство, и общество, и граждане. Обеспечение общественной безопасности - гарантия создания в обществе таких социальных условий, при которых человек, его физические и духовные блага становятся действительно высшей социальной ценностью, а сам он может чувствовать себя социально защищенным. Социальная функция общественной безопасности выражается в том, что, отражаясь в общественной психологии, общественном сознании, она ассоциируется с определенным уровнем уверенности граждан в защищенности общества и конкретного гражданина от общественно опасных посягательств, неприкосновенности основных социальных благ. Чем больше реальные усилия общества и государства по обеспечению системы общественной безопасности, тем более уверенно чувствуют себя граждане в процессе вступления в различные социальные связи.